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关于新一轮土地利用总体规划修编中的一些问题的探讨

    2008年8月13日,国务院常务会议审议并通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》(以下简称《纲要》)。为落实《纲要》精神,科学编制市县乡级土地利用总体规划,强化土地用途管制和土地宏观调控,国土资源部办公厅于2009年5月25日印发了《关于市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》体现了新一轮市县乡级土地利用总体规划修编工作新的特点:一是明确了土地规划分类与基数转换,使土地规划分类与基数更科学更真实;二是从重"规模"到重"布局",实行城乡建设用地空间管制制度;三是着眼城乡统筹,优化土地利用结构;四是划分土地利用区和进行土地空间管制,实行差别化的土地利用政策;五是严格保护耕地,对耕地及基本农田补充要求质量与数量并重;六是发挥农地多重功能,构建生态良好的土地利用格局。《指导意见》的颁布,标志着全国市县乡级土地利用总体规划修编进入了关键时期,现就规划修编中的一些问题进行探讨。
  一、动态经济发展与静态规划的矛盾
  土地利用总体规划是一项带有战略性的长期规划,具有经常性和连续性。规划制定的各项内容和重要指标纲性较强,是静态的。但在市场瞬息万变的环境下,尤其是在对社会经济发展作长期预测时会由于项目建设的不可预见性,将不可避免地出现动态经济发展同静态规划内容和指标的矛盾。如何使规划能够尽量切近现实,使其偏离客观实际最小,就需要在新一轮土地利用总体规划修编中要建立动态规划理念。
  在上轮规划实施初期,规划建设用地指标充裕,而到规划实施中期,剩余的用地指标就已非常紧张,规划的弹性明显不足。因此,规划修编中在时段上分解用地指标时,可只安排最近一段时间内(最好与区域国民经济社会发展时段相一致,如5年)的规划建设用地指标。在第一个时段过去之后,再根据上个时间段规划实施中土地利用的规模、程度和效益等情况,以及区域国民经济发展情况来确定下一阶段的规划建设用地指标,这样就可以彰显规划的时效性和弹性。
  二、约束性指标的平衡
  刚性的规划指标即约束性指标,包括耕地和基本农田保有量、新增建设用地量、补充耕地量等,这些指标自上而下层层分解控制,需要严格执行。首先,为了严格保护耕地特别是基本农田,需对于耕地保护指标分解落实,因而上级政府从大局考虑,往往将耕地保护任务向耕地资源丰富的地区倾斜,即将中心城区和经济发达地区的基本农田保护指标分解到其他地区,这使得这些承担耕地保护任务地区普遍感到较大压力。其次,新一轮土地利用总体规划修编的原则是以严格的耕地保护为前提,节约集约用地为核心,控制建设用地为重点。因此,建设用地供应量往往不能满足需求量,在建设用地规划指标分配上将存在比较大的难度。再次,要保证耕地特别是基本农田面积不减少、质量不降低的一个重要措施就是通过土地综合整治,而开发、复垦和整理出的土地资源在区域间存在很大差异,所以耕地面积的增加和经济建设发展存在区域的不平衡性。如何平衡耕地和基本农田指标的分配也是规划修编的一个难点。
  对于解决好三个指标问题,可从以下途径进行探索:一是对于满足土地供给方面,政府和土地管理部门在严格执行控制建设用地增量、节约集约用地的同时,要充分挖掘闲置、空闲、低效用地的潜力,把土地有效供给重点放在盘活存量土地上。二是对于平衡耕地保护责任和落实耕地补充指标分解方面,耕地保护责任单位和新增建设用地使用者拿出一定的资金,作为对新增建设用地指标和基本农田指标的补偿。这样,即照顾了城镇发展,又对承担耕地保护责任一方进行了经济补偿。目前成都市实施的耕地保护基金制度,就很好调动了农民保护耕地的积极性。三是对于非农建设占用耕地,严格执行耕地占补平衡制度。
  三、统筹好城乡建设用地
  统筹协调是科学发展观指导规划修编的切入点和着力点,也就是把统筹好城乡发展、统筹社会经济发展、统筹人与自然和谐发展等结合起来。城镇化的发展,使农村人口向城镇集中,逐步减少农村建设用地总量,是我国促进城乡建设用地合理调整、有效保护耕地和基本农田的必然选择。目前,在全国各地展开的城乡建设用地增减挂钩,从量方面来说,可以实现耕地数量不减少、质量不降低,建设用地总量不增加;从质方面来说,通过建设新型社区、农村聚居点可以改善农民生产、生活条件,使城镇发展获得更多发展空间,城乡用地布局和结构得到进一步优化。
  所以规划的修编工作应在深入研究未来社会、经济发展对各类用地需求上与各部门专项规划相衔接,在统一确定社会经济发展目标基础上统筹安排各业用地。同时,结合新农村建设,大力开展农村居民点和企业用地整理,促进土地利用集约度和效益提高。
  四、各类用地布局的优化问题
  土地利用总体规划修编的重要任务之一就是优化各类用地空间布局。与其说规划修编是为解决用地指标问题,不如说是因用地布局不合理而进行规划修编。从某种意义上说,科学的空间布局比规模控制更重要。在规模确定或受限的条件下,如何优化用地空间布局是保持规划科学性的重要手段。
  《指导意见》体现了新一轮规划修编对各类用地空间布局和基本农田的调整、布局的重视,并明确了布局的原则和要求。但是仍有一些问题值得研究,如在基本农田调整和布局中,如何界定基本农田的集中连片问题,在不同级别规划、不同类型地区应有不同标准,而且标准如何确定;每一级规划又如何进行基本农田管制分区(如基本农田保护区和基本农田密集区)及各级规划分区的具体管制规则如何制定等。
  五、土地利用总体规划与其他规划的衔接
  土地利用总体规划是较城市规划等各业规划更全面、更具体的对区域内全部土地进行分析和研究后编制的,且从资源利用、保护角度确定了土地用途、规模和布局。而其他行业规划,如城市规划、交通规划、水利规划、旅游规划等在目的内容、编制规程、工作路线、编制方法、编制期限、基础数据等方面与土地利用总体规划之间存在差异,导致各业用地规模预测不相同。这既影响土地利用总体规划的可操作性,又将增加规划调整修改的次数。所以只有加强土地利用总体规划对其他规划在各类用地规模上的指导作用,使其他规划对土地利用总体规划起验核和反馈作用,补充和完善土地利用总体规划的控制指标,才能做到规划间的相互协调。这就必须加强部门间沟通协调,尽量做到规划期限、用地分类、用地统计等口径一致。
  六、规划编制方法有待进一步改进
  土地利用总体规划编制所采用的方法一般沿用定性研究的方法,即以经验判断为基础,然后进行各种数据的预测。由于传统方法具有静态性特点,因而规划年限越长预测结果与现实之间差异越大。在经济快速发展的今天,传统方法所预测的结果越来越不能适应实际发展的需要。因此,规划方法的革新也是目前开展规划修编所需解决的重要问题。为此,有的学者提出将定性方法改为定性与定量相结合,即把一些问题通过数学关系式、数学模型等显示出来进行推算分析。有的学者提出了"反规划"的土地利用规划方法,它与传统的规划顺序相反,即对一个区域空间利用首先进行空间生态安全研究,从区域的整个生态系统环境和自然系统功能的可持续性角度出发,优先规划非建设用地范围,确定该区域不能做什么。也就是以维护土地生态安全为前提,划出"不为"的区域,同时给"为"的区域留够空间,以促进人口、资源、环境协调发展,并持续发挥土地的经济、社会、生态效益。所以,规划编制工作方法上,要增加规划的公开性和透明度,要在政府组织下广泛征求相关部门、社会各界专家的意见,采取多种方式畅通公众参与规划编制和论证的渠道,接受公众的监督。
  七、生态保护问题
  《纲要》和《指导意见》都突出了土地生态建设,体现了鲜明的土地生态环境协调意识。科学发展观也强调在开发利用自然资源过程中,必须使生态环境得到改善,资源利用率提高,整个社会向着可持续的方向发展,这也是新一轮土地利用总体规划修编所要解决的核心问题。因此,在规划修编中应以生态、社会、经济的综合协调为目标加强土地生态现状评价,应按照《中华人民共和国环境影响评价法》中的规定对人类活动对土地生态系统的影响(如破坏程度、退化程度或潜在危险性)、区域生态环境现状、土地利用动态变化规律及其生态环境影响进行评价,分析规划行为对环境的潜在影响,并提出相应的消除、减缓措施,以提高规划的科学性和合理性,提高土地利用规划实施效率。

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