一、农村土地综合整治的基本内涵
（一）什么是土地整理。《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”土地整理是区（市）县政府的职责，也是国土部门的一项业务工作，通过土地整理，一方面整理新增耕地的面积可作为占补平衡指标，依法用于建设占用耕地的占补平衡使用；另一方面通过工程技术手段，改善农业生产条件，提高耕地质量，促进农民增收。我区开展的黄土镇长伍、洪安镇高坎村、红光村、童子堰村土地整理项目就是以“土地整理”为主要载体的工作试点。
（二）什么是城乡建设用地增减挂钩。它是国土资源部给予成都开展统筹城乡综改试验区的重要的土地政策支持，指依据土地利用总体规划，将若干拟整
理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的工作。城乡建设用地增减挂钩按照审批机关不同，分为挂钩项目和拆院并院项目，按建新地域不同分为区内挂钩和灾后重建异地挂钩。他们之间的具体不同点我在后面还要具体讲解。我区开展的万兴乡大兰村生态移民就是以“增减挂钩”为主要载体的工作试点。
（三）什么是土地综合整治。成都市于2008年提出并得到省国土资源厅的同意，按照“统一立项、统一管理、统一验收”的原则，将土地整理和增减挂钩两类项目结合起来，整体推动，推广见效，搞土地综合整治，切实发挥综合效益。
（四）三类项目特点。土地整理项目侧重于对农用地和未利用地的整理和开发，资金来源于城市建设占用耕地收取的耕地开垦费，新增耕地成本在1.8万元/亩左右。在我区以前未开展土地整理项目前，需向市国土资源局按2.5万元/亩购买，若我区自行开展实施将为区政府节约0.7万元/亩。挂钩项目侧重于对农村集体建设用地整理复垦，资金来源于土地出让收益的返还，需对农户进行搬迁安置、基础设施配套和公共服务体系配套，资金投入量大，按照我区的现行有关政策，产生可用于开发的经营性建新用地成本达100万元/亩左右，投入成本较高。土地综合整治项目侧重于变单一为综合，统筹实施，将整治工作由国土部门的一项简单的业务工作提升作为了推动城乡统筹发展、建设新农村的一个重要平台。
二、全面实施农村土地综合整治的相关背景
2004年起，成都市即开展了土地整理和拆院并院试点工作，我区一直以来实施较为缓慢，去年6月，国土资源部、省政府在成都召开城乡统筹土地管理制度改革现场研讨会，与会代表实地考察了16个项目区，对项目实施后农村的巨大变化给予肯定，要求成都市进一步探索实践，形成制度化成果予以推广，将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，更大力度、更大规模地开展农村土地整治。去年7月20日，市委常委会议专题对农村土地综合整治工作进行了研究部署。
近期，按照全市的要求，我区已成立了龙泉驿区土地综合整治和农房建设工作领导小组，由市长助理、区委书记陈争鸣亲自担任组长、区长廖仁松担任常务副组长，级别之高，为土地整治工作前所未有。下设办公室，全面负责农村土地综合整台和农房建设的统筹、推进、协调和督查等相关工作。相关工作机构和工作要求将在近期也将发生变化。下面，我重点就全区全面开展农村土地综合整治和农房建设工作的最新具体要求和相关政策向大家作介绍。
三、全面开展农村土地综合整治的主要精神和政策要求
（一）开展土地综合整治的条件。
省、市在土地综合整治项目审查时有严格的审查程序，对土地出地率、经济效益分析、资金筹措来源有明确的规定，这些都必须建立在合理的可行性分析基础上，达不到标准和要求的不予立项批准。
1、建设用地整理中农户要自愿同意开展搬迁。
2、整理区域应具备整理的潜力，农地整理中田土坎、农村道路、未利用地占整理区耕地面积原则上控制在8—10%。
3、产生的增减挂钩指标平移使用产生的土地收益应与实际投入成本资金相平衡，若收益低于实际投入成本，政府须对差异资金的来源方式进行合理的说明和承诺。
（二）明确农村集体经济组织的项目主体地位。
农村土地综合整治要始终把农民利益放在首位，农民满意不满意、拥护不拥护，受惠不受惠是衡量此项工作的根本标准。要转变观念，确立农村集体经济组织的项目主体地位，避免出现“代民作主”，“好心不能办好事”的情况发生。
1、维护农户的知情权。区、镇（乡）必须加强宣传，将土地综合整治和农房建设项目总体规划、补偿标准、立项等有关事项，通过多种途径，经常广泛宣传，让农户知晓这件事做什么，有多大意义，能得到多大实惠，切实做到政策交底、方案清晰，群众赞同，通过对试点工作的典型示范，不断提高群众对此项工作的认知度和接纳力，充分发动群众，变被动参与为主动参与，发挥其主观积极性和主动性。
2、加强项目实施的监管权。一切由农民自己来决定，并不是放认不管，要强化规范操作程序，完善相应的制度手续，项目区涉及村应成立村民议事机构，对农民集中区的选址、规划设计、土地权属调整等重大问题要集体议定，农户自愿申请，权责清楚，建立和完善批准、核查制度。把握农村土地综合整治的实质是在确保耕地不减少，建设用地不增加，质量不降低的的前提下开展的，否则就违背了工作的出发点和立足点。
3、保障农村持续增长的发展权。农民搬迁后，农村土地怎么办？在进行大规模产业化流转发展现代农业的同时，可否因地制宜根据规划保留一定的集体建设用地指标，作为发展壮大集体经济的后继力量，用于产业配套使用。不能为了短期利益，把农村整理出来的建设用地挂钩指标全部拿走，根据市上要求应按不低于总挂钩面积5%进行预留，预留怎么个预留法，是就近预留，还是通过级差地租，预留到更能发挥土地效益的区域，都应该由农户自行讨论决定。
4、明确土地的归属权。这是农村产权制度改革的切实需要，做到“归属清晰、权责明确、还权赋能”。项目完成后，要及时进行确权、变更和登记，依法办理相应的权利证书、发放耕地保护基金，土地权属调整方案未经群众同意，项目不得开工建设，土地权属调整未完成，项目不予验收。镇乡人民政府要指导土地权属调整工作，特别是对农民集中居住区占用跨乡、跨村土地的，最好是参照征地标准一次性补偿方式解决，要充分发挥村民议事机构的作用，对权属调整全过程认真履行法律程序，签订相关协议书，做实工作。
（三）项目的立项和验收方面的政策。
集体经济组织是项目的主体，但这项工作的组织者是区政府，具体项目的立项、申报、验收由国土部门牵头开展，依据的文件较多，有国土资源部的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、省国土资源厅的《四川省农村土地综合整治“金土地工程”项目管理暂行办法》、市国土资源局的《拆院并院工作实施细则》，项目必须依法批准立项后，才具有法律效力，才能依法组织实施建设。具体要把握以下五个方面：
1、符合土地利用总体规划和土地综合整治专项规划。农村土地综合整治必须坚持规划先行。我区计划用5-6年时间全面完成土地综合整治工作，已结合全区的土地资源状况开展了专项调查工作部署，对农用地、建设用地和未利用地的整治规模、新增耕地面积、节约建设用地面积等情况进行了掌握，下一步将合理安排土地综合整治的规模、布局，充分考虑农村生产、生活、生态等各类用地，充分征求镇、村、组、农户意见，统筹实施田、水、路、林、村建设.。未纳入土地利用总体规划和土地综合整治专项规划的区域不得开展土地综合整治。
2、严格申报立项程序。农村集体经济组织提出申报整治项目，经镇（乡）人民政府审核同意后，向区国土资源局申请立项，区国土资源局确认项目，组织专业单位编制项目实施规划，报市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室审核后，转报有批准权的机关立项审批。这里需要说明一下，土地综合整治项目的立项审批权在省国土资源厅，拆院并院项目立项审批权在市人民政府。项目应当优先选择在农民积极性高、条件成熟、整理潜力较大、有产业支撑的区域开展，原则上以整村为基本单位。项目立项审批后，可先行实施农民集中居住区建设，未经立项就动工，属于违法用地，这点务必请大家高度注意。
3、把握项目实施的具体要求。土地综合整治项目应把握“统一立项、统一管理、统一验收”，对于已经批准立项尚未动工建设的土地整理项目和挂钩项目可以同时实施，只有建设用地整理立项，农用地土地整理达不到立项要求的，可以实施；先行进行了建设用地增减挂钩整理，补充农用地土地整理的，可以实施；只有农用地土地整理，没有建设用地增减挂钩整理，不予立项，不得实施。
4、吃透“挂钩”和“拆院并院”政策。挂钩项目由省国土资源厅审批，项目建新区可以跨乡镇，报征为国有土地后可以根据城市规划用途作为经营性用地上市交易，拆院并院项目由市人民政府审批，项目建新区不得跨乡镇，保留集体建设用地性质，不能征收为国有建设用地，禁止从事房地产开发。
5、严格执行先复垦再建新的原则。项目实施过程中，农房搬迁后的原宅基地和其他集体建设用地必须拆除并复垦，复耕的土地必须达到农业部门关于耕地土壤肥力、土层厚度、排灌能力的质量和验收要求，必须依照项目申报前的土地权属方案及时进行确权、登记、发证，及时发放耕地基金，必须坚持农地农用要求，不得违规搞建设。若发现违反规定使用农村土地综合整治项目复耕土地搞建设的情况，将暂停该镇乡开展土地综合整治项目，从重、从严处理，既要处理事，还要处理人。
（四）挂钩指标和占补平衡指标取得、交易和使用。
1、指标是什么。整理农村集体建设用地并复垦为耕地，在扣除农民集中居住区占地和预留发展用地后节约的建设用地，作为挂钩指标；整理农用地和未利用地增加的耕地，作为占补平衡指标，指标的实质是一个规模的概念，复耕后的土地仍然由原集体经济组织和农民群众的土地，土地并没有拿走。
2、指标是谁的。指标是集体经济组织的。如果集体经济组织引入社会资金来实施，可以约定，指标交给投资主体。
3、指标的交易。整治项目挂钩指标和占补平衡指标可以进入成都市农村产权交易所公开交易，指标交易由市、区两级政府的土地储备中心和政府平台公司作为竞争主体。在市场发育成熟后，再实现完全市场化。当占补平衡指标成交价低于2.5万元/亩，挂钩指标成交价低于12万元/亩时，由成都市土地储备中心进行保底收购。
4、指标怎么用。市区两级土地储备中心和政府平台公司竞得的占补平衡指标，可用于当地政府建设用地占用耕地的补充使用；竞得的挂钩指标，可由当地政府安排在符合土地利用总体规划和城乡总体规划的区域使用，挂钩指标落地区域，作为整治项目建新地块，与原整治区域整理复垦建设用地共同组成整治区的拆旧区和建新区。指标虽然已交易，但必须等到项目实施复垦完成，经有权批准机关验收合格后才能使用。
5、指标的统筹和预留。为保证“世界现代田园城市”功能区建设，所有整治项目挂钩指标的30%，由市上统筹，按成都市产业功能区规划有偿统筹配置使用，具体到我区就是作为汽车产业功能区用地。整治项目挂钩指标的5%，依据我区城乡规划要求，预留给农村集体经济组织，用于发展壮大集体经济。
6、指标的管理要求。一是调控的管理，市国土资源局为确保农村土地综合整治和农房建设工作有序开展，将根据农村土地综合整治规划、年度计划、土地市场情况、合理确定整治项目和规模。二是权责的管理，各区（县）征收土地作为建设用地占用的耕地，其补充耕地指标由各区县自行整理或通过交易取得，市上不再统筹安排。三是总量的管理，超过土地利用总体规划建设用地总量和耕地保有量的区县原则上不能购买和使用其他区县的指标。
（五）社会资金投资农村土地综合整治项目的政策。
近期，市土地综合整治和农房建设领导小组正在研究《鼓励引进社会资金参与土地综合整治优惠政策》和《土地综合整治项目的资金管理细则》，我区鼓励支持集体经济组织引入社会资金来实施土地综合整治项目，关于投资的回报我们认为主要体现在两个方面，一是通过整理出指标后进行指标交易取得的收益，退出投资成本和开展收益分配。二是通过在项目区取得集体建设用地用于除商品住宅开发外的商业、旅游、娱乐等开发建设进行成本结算和退出。社会资金投资的土地综合整治项目，整理出来的指标的30%同样要由市上有偿统筹，5%也必须预留给集体经济组织，这是硬性规定。
（六）农民集中居住、安置的政策。
在全市范围内，大多数区县在整治项目中对于农民集中居住方式分为三种，分别为统规自建、统规统建、货币化安置，依然保留农民身份，维持原有的土地自主耕作。
通过对我区区情的认真分析，区委区政府高度重视农村集中居住和安置工作，集中全区财力，实施彻底的、全面的富民惠民的政策，对农户实行生产、生活方式上的彻底转变，主要措施为在全区统一规划了18个农民集中居住区，分别位于中心城区、龙泉城区、重点镇和有条件场镇区域，统一建设标准开展建设，按人均建筑面积35平方米分配，建设资金和基础配套资金由投资主体负责，对于农民集中居住区占用土地参照征地标准一次性对村、组、农户补偿，基本达到农民不出钱旧房换新房。鼓励有创业能力、自愿进城安居置业的农户放弃土地承包经营权，统一参照征地补偿购买城市社保，转变为新市民身份，与城市居民一样享有各种权利和待遇。加快农村土地向农业大户和农业企业的流转力度，大力发展现代农业。加强对农户进行免费的就业培训，公益性就业岗位的推荐，达到进城新市民生活有保障、收入有增长，幸福指数有提高。这项工作非常具有改革创新意义，一定要做扎实，要严格按程序完善相关协议规定，避免出现后续问题。
（七）统筹推进实施的规定。
1、坚持“四性”的标准规划建设。新农村建设要坚持发展性、多样性、相融性、共享性，即农民集中区房屋建设上要考虑因地制宜、注重多样性；在农村实施土地整理后，要考虑农村的长远发展；在整体风貌打造上，要尊重客观，不搞简单移植，考虑与农村环境的相互融合；在基础设施配套方面，要考虑与城市基础设施的共享。我区的农民集中居住区应该说都体现了这一要求，这里有一项新的要求和规定，项目经立项审批后，在实施之前，要按照“四性”原则，编制项目区规划建设实施方案。经区政府规委会初审后，报市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室组织专家进行审查，审查通过后才能建设。
2、集合使用各类涉农资金。全区集中清理涉农资金和项目，原则上要优先安排在实施土地综合整治和农房建设项目的区域一并实施。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排”的原则，投入项目区实施，注重把农田水利、道路建设、中低产田改造、新农村农房建设、林盘改造、农业产业化等结合起来发挥效益。
3、统一完善各种配套。在项目实施中，严格执行“五统一、四一流”（统一规划、统一拆过、统一建设、统一融资、统一配套，一流速度、一流质量、一流成本、一流廉政）和“投、建、管”三分离的建设规范，高效投资建设，同步开展建设道路、供水、供电、污水处理等基础设施，完成集中居住区通讯、网络、电视、绿化、健身等公共设施配套建设。按照成都市现阶段村级公共服务和社会管理要求，配置“四室、三站、两店、一中心、一广场”。（四室指党团活动室、便民服务室（加挂群众工作站）、图书阅览室、警务室（加挂调解中心）；三站指劳动保障站、卫生服务站（加挂计生服务站）、留守学生（儿童）服务站；两店指农资放心店、放心商店；一中心指信息服务中心；一广场指文化健身广场），努力实现“八化”要求（选址兴业化、建设集约化、户型标准化、安置柔性化、居住均衡化、服务配套化、管理物业化、资产增值化）。
（八）金融支持的政策。
1、充分发挥政府财税政策的杠杆作用。通过税收优惠、财政贴息、转移补助等多种手段，进一步加大对统筹城乡发展的投入力度。
2、通过农村集体建设用地减少与城镇集体建设用地增加挂钩及农村产权担保等途径，实行市场化运作，积极争取银行等金融机构贷款。
3、以农民集中居住区房屋权益作为抵押，加快发展小额信贷，推进适合农村特点和生态移民需要的各种微型金融服务，鼓励探索成立农民集中居住资金互助社，积极开展信用合作、贷款融资，大力吸纳农村闲散资金，用于基础设施建设等公益性项目投资。
最后，我再强调一下2010年示范点的工作。我区将进一步做好项目的统筹，突出重点，分块突破，依据土地综合整治规划和年度计划，按照集中成片或连线的要求，将万兴乡、黄土镇作为2010年土地综合整治重点乡镇优先实施，整乡推动，整体移民。计划开工建设农民集中居住区9个286万㎡。
同志们，农村土地综合整治和农房建设工作政策性强、影响面广、敏感问题多，在工作推进过程中，希望大家多提意见和建议，我们将根据大家的意见和建议及时研究和改进我们的工作。
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