谈工商部门对公用企业滥收费用违法行为的行政处罚
——某自来水厂不服某市工商局行政处罚申请复议案分析

基本案情和审理情况

1999年1月至2001年4月，某县沿口镇自来水厂（以下简称自来水厂）未经物价部门批准，擅自增加收费项目，向用水户收取每户每月0.5元的公用设施维修费，共计人民币39496元，扣除税费7899.20元，实际所得金额为31596.80元。某市工商行政管理局（以下简称某市工商局）接到举报后，进行立案查处。某市工商局认定自来水厂的收费行为属于滥收费用，违反了1993年12月24日国家工商行政管理局令第20号《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款之规定：“    ”，遂依据《反不正当竞争法》第二十三之规定：“    ”，对自来水厂作出没收违法所得31596.80元，罚款32000元的行政处罚，自来水厂对该处罚决定不服，以某市工商局不具备行政处罚主体资格、法律适用不当为由，向某市人民政府提起行政复议。复议机关审查认为：自来水厂作为公用企业，未经物价部门批准，擅自向用水户收取公用设施维修费，其行为符合滥收费用的有关规定，某市工商局对其进行立案查处，事实认定清楚，证据充分，适用依据准确，遂作出维持决定。

评    析

本案案情比较简单，但自来水厂的收费行为属于价格违法行为还是不正当竞争行为，存在不同意见：
第一种意见认为，自来水厂的收费行为违反价格方面的管理规定，属于价格违法行为，并未构成不正当竞争行为，某市工商局对此无权处罚。理由和依据是：第一，1998年8月1日国家发展计划委员会第1号令《价格违法行为行政处罚规定》第七条第（五）规定：“自立收费项目或者自定标准收费的”属于价格违法行为之一。同时，江苏省人民政府苏政发[1988]72号《江苏省收费管理规定》第二十四条规定：“有下列情形之一的，属乱收费行为：（1）未领取《江苏省收费许可证》而自行收费的；（2）超越规定权限，擅自增加收费项目，扩大收费范围，提高收费标准，降低服务质量；（3）不使用统一规定票据。”本案中，自来水厂未经批准，擅自增加收费项目，向用水户每户每月收取0.5元的公用设施维修费，符合上述乱收费的有关规定，价格行政主管部门对此有行政处罚权。第二，《反不正当竞争法》第二条第二款规定：“本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。”本案中，自来水厂是由地方政府创办的微利性公益企业，在当地是唯一一家经营自来水的企业，这是自然形成的垄断。自来水厂向用水户收取公用设施维修费，损害了消费的合法权益，但未对其他经营者的合法权益造成损害，客观上也不可能对损害其他经营者的合法权益。认定自来水厂属于不正当竞争，缺乏事实依据。
第二种意见认为，自来水厂的收费行为属于滥收费用，某市工商局对其进行查处，符合有关规定。理由和依据是：第一，根据《反不正当竞争法》第二十三条之规定，所谓滥收费用是指超出正常的收费项目或者标准而收取不合理的费用，包括应当收费而超过规定标准收取费用，或者不应当收费而收取费用的。本案中，自来水厂具有双重身份，一方面是实施限制竞争行为的公用企业，另一方面又是被指定的经营者。其在未取得物价部门批准的情况下，擅自向用水户收取公用设施维修费，应当认定为滥收费用，属公用企业限制竞争行为。第二，某市工商局具有行政处罚的主体资格。《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款规定：“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，没收违法所得，并可以根据情节，处以违法所得一倍以上、三倍以下罚款。”同时第七条规定：“本规定中的违法行为，由省级或者设区的市的工商行政管理机关查处。有权查处的机关，可以委托县级工商行政管理机关调查案情。”据此，某市工商局有权对地处某县的自来水厂的违法行为进行处罚。复议机关采纳了第二种意见。
本案实际涉及到行政违法行为竞合的法律问题，即自来水厂的收费行为一方面违反了价格法方面的规定，同时也构成了公用企业限制竞争的行为。物价部门和工商部门对此均有行政处罚权。但对于此类违法行为，我们更倾向于由工商部门进行查处。理由是，公用企业限制竞争的行为是我国目前大量存在的不正当竞争行为之一，这类违法行为大都波及面广，影响恶劣，社会危害性大，依据反不正当竞争方面的法律法规，处罚相对较重，能有效打击此类违法行为。
那么，如何认定公用企业和独占经营者实施了限制竞争行为？《反不正当竞争法》第六条、第七条进行了简单规定，在实际执法过程中，应当着重把握几个方面的内容：
一、行政主体只能是公用企业或者依法具有独占地位的经营者。前者包括关系到国计民生的供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业。后者指依法取得独占地位的某些垄断企业。我国《反不正当竞争法》并不禁止公用企业或者其他具有独占地位的经营者身的经营活动，而只是禁止它们利用自己的特殊地位或经济优势去限定他人购买其指定经营者的商品或者服务，以排挤其他经营者的公平竞争。如果行为主体不是公用企业或者其他依法享有独地位的经营，则不构成公用企业限制竞争的行为
二、行为侵害的客体是其他处于公平竞争地位的经营者获得的公平竞争机会和消费者对商品的选择权。根据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，公用企业不得利用自身优势地位妨碍其他经营者的公平竞争，也不得侵害消费者的合法权益。具体地讲，公用企业不得实施以下各种限制竞争行为：限定用户和消费者只能购买和使用其附带提供的相关商品，而不得购买和使用其他经营者提供符合技术标准要求的同类商品；限定用户和消费者只能购买和使用其指定的经营者生产或经销的商品，而不得购买和使用其他的经营者提供的符合技术标准要求的同类商品；强制用户和消费者购买其提供的不必要的商品及配件，购买指定的经营者提供的不必要的商品，以及向消费者超标准收取不合理的费用等。
三、行为人主观上有过错。即行为人实施限制交易的目的在于使处于公平竞争地位的其他经营者失去本来可能获得的竞争机会和损害消费者的合法权益。
四、行为人确实实施了限制竞争或者强制交易的行为。这种行为在客观方面导致了处于竞争地位的其他经营和消费者的合法权益受到侵害。
另外，在查处过程中，还需要掌握的一个重要界限是，什么是公用企业合理正当的行业要求，什么是公用企业为自身行为寻求开脱的借口。本案中，自来水厂称供水设备老化，维护费用增大，因此向用水户收取公用设施维修费是合理的。对这种理由，工商行政管理部门应当进行分析，如确实因设备老化，需加大维修成本的，在处罚时应当予以考虑。