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吕德文 :“两栖”村干部的出现、演化及管理对策

 2020-09-28 17:34:25   作者:吕德文   来源:《人民论坛》2020年20期  

两栖”村干部的出现、演化及管理对策

吕德文

摘 要:“两栖”村干部群体是城乡二元结构背景下的特有现象,起初是在“富人治村”的实践过程中产生的,而随着城镇化的快速发展,一些普通村干部也逐渐过上了“两栖”生活。从全国范围看,村干部“两栖化”是一个自然而然的现象,它本身并不必然弱化村级治理的效果。一些村干部之所以会在“两栖”之间产生冲突,主要是因为村干部的角色定位发生改变,村干部职业化与农民家庭生计之间发生错位。当前,我们不宜对“两栖”村干部进行简单定性,而是要因地制宜,结合村庄变迁建立合适的村干部管理制度。

近些年来,一些农村地区出现了一批“两栖”村干部群体。所谓“两栖”,即平时居住在城镇,忙时回村干工作;白天工作在村里,晚上住宿在城镇。“两栖”村干部群体是城乡二元结构背景下的特有现象,最初是在“富人治村”的实践过程中产生的。可以说,村干部的“两栖化”是城镇化的必然结果。

随着城镇化的迅速推进以及乡村振兴战略的实施,越来越多的农村地区都开始引进乡贤和能人担任村干部

自二十世纪九十年代起,部分东部沿海发达农村地区出现了一批先富起来的农民。和改革开放初期主要依靠农业和副业富裕起来的“万元户”不同,这部分富人群体主要从事工商业,其生产活动主要在城市。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布后,俗称“海选”的村民选举制度在这些地区迅速推广,富人参选村干部和人大代表的积极性不断高涨。再加之各地组织部门为了加强基层党组织建设,提出了“双强双带”(即党建强、发展强,带头创业、带动创新)等措施,也倾向于让先富起来的村民担任村级组织带头人。于是乎,“富人治村”一度成为一些东部发达农村地区村级治理的主要特征。

近年来,很多中西部地区也出现了“富人治村”现象。这一方面是因为这些地区已经发展起来了,城镇化迅速推进,农村出现了明显的社会分层,“户籍在农村,但生活在城市”的富人越来越多。一些先富起来的人有较强的参与村庄政治的意愿。客观上看,凭借着强大的经济和社会资本,他们只要积极参选,就有较大可能性当选村干部。另一方面是因为各地为了推进乡村振兴战略,把组织振兴放在了重要地位,其关键举措便是引进乡贤和能人担任村干部。

笔者在中部某大城市郊区的农村调研发现,某镇共有21个村,其中8个村的村级组织带头人(书记主任一肩挑)是该镇党委政府在村级组织换届中“引进”的乡贤和能人。这些村干部都在当地或市里有产业,可以说是功成名就。有一位乡贤的企业已经实现了现代化管理,由职业经理人打理,因而这位乡贤抱着奉献家乡的想法回到村庄担任村级组织带头人。其他7位村级组织带头人都还需要兼顾企业经营和村干部工作,甚至于有能人村干部直白地说,他们回村担任村干部,是因为自己的生意在当地,这样有利于企业经营。

由于长期在城市创业生活,一些富人村干部已经习惯了城市的生活方式,与村庄的社会联系并不算紧密。对于个别富人村干部而言,村庄只是个半熟人社会。他们只与少量的亲戚朋友有人情往来,平时的休闲生活也与村庄和村民无关;他们更多的是与地位相当的企业家以及地方精英在一起,消遣的地点多半在城市。更为关键的是,一旦担任村干部,由于村务工作比较繁忙,企业的经营业务就需要业余时间来处理。在这种情况下,一些富人村干部在城市安家生活,每天到村里“上下班”,过着“两栖”生活,就不奇怪了。

由于公共服务日益向县城和乡镇集中,农村地区的生活方式也逐渐转型,“两栖”越来越成为村干部乃至村民的生活特征

近年来,城镇化快速发展,一些普通村干部也过上了“两栖”生活。如果说富人村干部的“两栖”生活具有鲜明的“返乡”色彩;那么,普通村干部的“两栖”生活,则是“进城”造成的。

绝大多数普通村干部是“中坚农民”,他们还没有在城市扎根,还需要依赖村庄从事农业和副业生产,甚至还要在村庄完成养老等部分家庭再生产功能。并且,因为他们未曾离开村庄,在村庄内部有较为发达的社会关系网络,担任村干部、做群众工作可谓是得心应手。然而,与富人因为在城市创业而较早地完成城镇化不同,在大规模的城镇化进程中,“中坚农民”是主动或被动地进城生活的。当前的农民家庭具有鲜明的发展型家庭特征,即家庭的主要功能并不仅仅是完成生儿育女、养老送终等简单的家庭再生产,还要通过代际合作奋力进城,使年轻人在城市安居,让孩子在城市接受更好的教育。如此,一些普通村干部也需要适应城镇化进程。在这个意义上,普通村干部的“两栖”生活与其他农民的行动逻辑没有本质区别。

普通村干部的“两栖”生活,本质上是由农民家庭生计模式决定的。在一个典型的三代家庭中,农民家庭普遍形成了半耕半工生计模式。其中,中老年人在家务农,并通过务农承担赡养老人和抚养小孩的任务;而年轻人则通过外出务工积累家庭财富,从而为进城做好准备。对于普通的农村家庭而言,其积累的家庭财富并不足以在大城市扎根,只能落脚在县城和中心城镇。因此,大多数农民家庭只是实现了半城市化,即家庭的生产空间仍然在农村以及有较多就业机会的大中城市,在县城和小城镇居住主要是方便孩子上学以及新生代农民工回归。如此看来,过着“两栖”生活的普通村干部也可以分为两种类型。

一是中老年人。这一群体主要是将村干部视作一项“副业”,是半耕半工生计模式中“务农”的表现。这一群体已经不是家庭经济收入的主力,但却是维持家庭再生产的不可或缺的力量。他们可能有年迈的父母生活在农村,有年轻的孙辈需要在城镇接受教育。因此,他们有极强的意愿做好村干部。村干部的待遇虽然不算高,却足够维系家庭再生产;村干部的工作时而繁忙、时而轻松,看起来没有规律,但并不影响基本的家庭照料。更为重要的是,中老年村干部哪怕是过着“两栖”生活,也仅仅是工作空间和生活空间的短暂分离;他们没有太多的家庭负担,当然也就不用花费更多的心思在村干部工作之外寻找市场机会;他们在村庄的社会关系比较完整,可以简约高效地完成各项村务工作。

二是年轻人。近年来,各地积极鼓励年轻人尤其是返乡大学生担任村干部。客观上,绝大多数年轻人尤其是返乡大学生之所以愿意担任村干部,并不是因为村干部有足够的待遇保障,或者说是有较好的职业前景,而是因为这些年轻村干部在村庄多多少少都有点家业,经济条件并不差;并且,他们都会经营一些适合年轻人创业的项目,比如家庭农场、电商等。他们之所以担任村干部,除了有报效家乡的热情外,更重要的是农村给返乡年轻人存留了发展空间。更有甚者,一些年轻人担任村干部是因为具有返乡创业的身份会受到地方政策的扶持。根据笔者调查,大多数年轻村干部都过着“两栖”生活。只不过,他们的父母一般留守农村,可以照顾家庭。

总之,在当前的中国农村,由于公共服务越来越向县城和乡镇集中,生活方式也逐渐转型,村庄的生产生活功能已经逐渐弱化,导致村级治理的完整性受到影响。事实上,不仅村干部越来越具有“两栖”生活的特征,村民也具有鲜明的“两栖”生活特征。在这个意义上,村干部的“两栖化”是城镇化的必然结果。

一些村干部之所以会在“两栖”之间产生冲突,主要是因为村干部的角色定位发生改变

从全国范围看,村干部的“两栖化”是一个自然而然的现象,它本身并不必然弱化村级治理的效果。一些村干部之所以会在“两栖”之间产生冲突,主要是因为村干部的角色定位发生改变。

村委会是一个自我管理、自我服务和自我教育的群众自治组织,这就决定了:村干部的身份首先是村民;村干部并不是一个职业,而是一个兼职岗位。事实上,在长期的村民自治实践中,各级党委政府也是按照群众性自治组织的定位来规定村干部的工作职责。其中最鲜明的特征有以下几点。第一,兼职化。村干部是由群众选举产生的,并不脱离生产,是不脱产的干部。因此,村干部的工作也相对自由,有村务时处理村务,没有村务时在家从事生产。同时,由于没有明确规定村干部的上班时间和地点,群众可以随时随地找村干部。第二,无固定薪金。村干部并不领取固定薪金,其待遇报酬源自于务工补贴。因此,村干部并无工资一说(哪怕是地方财政保障村级组织的运转,也不是以固定工资的形式发放)。并且,在相当一段时期以及部分地区,村干部的报酬并不由地方财政负担,而是源自于村集体的经济收益。因此,每个村的村干部待遇有所差别。第三,半正式行政。村干部的主要工作是处理村务,并协助处理部分政务。因此,村干部履职并不讲究严格的程序规范,而是讲究实效。在大多数时候,村干部可以借助自己的威望和社会关系,用非正式的方法完成任务。

近年来,村委会的组织和工作形态出现了一个非常大的变化,即村级治理越来越规范、行政事务越来越多,因而导致村干部越来越繁忙。客观上,村干部的兼职化已经不现实。一方面,基层治理任务越来越多,村干部陷入各种治理事务中不可自拔。比如,脱贫攻坚、人居环境整治、乡村振兴等,都需要花费大量的时间和精力去完成。另一方面,与过去的半正式行政不同,当前的基层治理越来越强调规范化和制度化,村干部需要花费大量的时间和精力去处理办公室业务,包括填表、留痕等。因此,在大多数地区,村干部已经从兼职变成了全职,甚至于在一些治理任务比较重的村庄,不仅村干部变成了全职化的人员,还会固定聘用一些“临时工”帮忙处理各种村务。

同时,随着村级治理规范化程度的提升,上级党委政府也加强了对村干部的管理。一方面,各地统筹财政资金,提高村干部待遇。村干部的补贴标准有了普遍提高,一些省份明确规定村主职干部享受乡镇副科级干部的同等待遇。另一方面,各地采取各种措施规范村干部行为。首先,组织部门加强村干部的组织生活、思想学习管理。党的十八大以来,农村基层党组织建设不断增强,村干部的身份意识和政治表现有了极大提高。其次,基层党委政府通过完善考核制度强化村干部的绩效考核。一些地方通过规范的千分制、百分制等考核指标,对村级组织和村干部的履职情况进行考核,强化了对村干部的管理。最后,推进基层纪检组织建设,对村干部的作风和纪律监督不断加强。一些地方出台规定,要求村干部实行坐班制,纪检机构下沉到村一级开展纪律监督。在一些地方,无论是待遇,还是社会保障,甚至于职业前景,村干部都获得了较好的保障,可以安心于村务。一些地方的基层党委政府甚至通过组织手段在乡镇范围内实现了村(社区)干部的交流,并且建立了村干部后备梯队。

总体而言,在各项措施的综合作用下,村干部已经从过去的兼职化慢慢转化为全职化,有了较为规范的职务要求以及严格的上下班时间。客观而言,除了极少数已经实现了公务员化的地区,大多数地区的村干部还需要从事其他经营活动来维系家庭再生产。在这个意义上,“两栖”生活的冲突,其实是村干部职业化与农民家庭生计之间错位的结果。

“两栖”村干部现象的出现是乡村治理变迁的客观反映,关系到村级组织在乡村治理体系中的定位问题

就本质而言,“两栖”村干部现象的出现是乡村治理变迁的客观反映,关系到村级组织在乡村治理体系中的定位问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》,村民委员会是群众性自治组织,开展自我管理、自我教育、自我服务活动;村干部由村民选举产生。因此,村干部的主要职责是管理村务、服务群众。按照这个定位,村干部的履职情况会因村庄具体情况的不同而有所区别,并不存在统一要求。由此,“两栖”村干部是好是坏,要依据村委会的不同形态而定。

部分村庄正在迅速空心化,不仅外出务工的村民较多,且就地城镇化的村民也不少。在这一类型的村庄中,一些村民的生产生活已经转移到城镇,村务活动已经不在村庄内开展,因而“两栖”村干部的存在具有一定的合理性。简单而言,村级组织的功能主要是维持基本的社会秩序,村干部一方面要服务好仍留守在村庄的村民尤其是弱势农民,为其承接好政府的各项公共服务,帮助其解决生产生活中的难题;另一方面要为村民的城镇化进程提供服务,不仅要为其顺利进城提供方便,也要为其照看好村庄的家园,解决其后顾之忧。概言之,空心化村庄的村级组织是维持型的,其村干部的“两栖化”适应村民的“两栖化”需求。

部分村庄比较完整,大多数村民还在村庄范围内生产生活,村务需求比较多。同时,能人村干部因为家庭条件比较好,率先进城。如此,“两栖”村干部和村务需求之间是不匹配的。过去,在东部发达地区的部分村庄,一些富人为了获取政治身份,通过选举成为村干部。但这些富人的主要工作仍是经营企业,甚至其当选村干部也是为了更好地服务企业的经营活动。因此,富人村干部普遍不在村,也无法正常履职。久而久之,村庄事务往往由其他村委会成员或者由村委会雇佣的办事人员处理。村干部几乎不在村,也不具体处理村务,导致了村庄治理的“去政治化”现象。村民在选举出村干部后,无法真正实现自己的意志;而村干部在获取村庄权力之后,放任自流。其结果是,村庄治理绩效不好,村民的诉求无法得到有效回应。因而,在有较大治理需求的村庄中,“两栖”村干部已经不适应村庄治理的实际,需要作出根本改变。

还有部分村庄因为历史文化、区域优势等原因,正处于快速发展过程中。对于这些村庄,政府投入了大量的资源开展基础设施建设,并通过政策扶持发展产业。为了更好地帮助村庄发展,基层党委政府往往倾向于让能人担任村干部。比如,很多发展型村庄的带头人都是基层党委政府动员回来的乡贤。这些乡贤在担任村干部后仍会居住在城市,成为“两栖”村干部。事实上,绝大多数乡贤是抱着奉献乡村和造福乡亲的心理回乡的,因此,他们一旦回归村庄担任村级组织带头人,就会全身心地投入到村务工作中。但不可否认,他们普遍会面临水土不服的问题。由于长期经营企业,且长期在城市生活,乡贤已经习惯了用管理企业的思维或城市生活的逻辑来治理村庄。这样造成的结果是:一方面,因为很有威望,大多数村民比较认可;另一方面,因为和村庄社会较为疏离,且较少做群众工作,部分群众并不认可其治理行为。一旦碰到“钉子户”,部分有乡贤身份的村干部就会感到委屈,觉得自己的奉献得不到群众的认可;如果问题得不到有效解决,甚至基层党委政府也不支持其工作,则这些村干部很可能会半途而废。

这样看来,“两栖”村干部是否合适,取决于村庄的发展阶段以及村务活动的要求。如果村干部的“两栖”状态和村庄治理需求相匹配,则村庄治理绩效不会下降;但如果不匹配,则可能影响村庄治理绩效。

对于“两栖”村干部,应因地制宜,结合村庄变迁建立合适的村干部管理制度

“两栖”村干部是伴随城镇化进程而产生的,也必然会随着城镇化的发展而发生改变。当前,我国城镇化率已经超过60%,大多数人口已经在城市生活。并且,我国的城镇化率还在迅速增长中,还有相当一段时期的高速城镇化过程。在这个意义上,“两栖”村干部还会维持一段时间。那么,“两栖”村干部的出路何在?笔者认为,应根据具体情况给予“两栖”村干部不同的出路。

一是职业化。有些村庄虽然名义上还是村庄,但事实上已经社区化了。这些村庄处于城郊或城中村,承载了许多城市功能,吸纳了数量不少的流动人口。并且,村庄所在的大部分区域也成为城市的一部分,城乡融合的基本条件已经具备。在这些村庄,村干部不仅要为村民服务,同时也要为外流流动人口以及城市发展服务。村庄的属地党委政府有较强的经济实力,能够提前实现公共服务均等化,因而这些村庄已经开始推行村干部职业化管理。

二是兼职化。未来,绝大多数地区的村干部还要继续保持兼职化的特征。也就是说,要承认村干部“两栖化”的合理性。对于大多数村庄而言,解决村干部“两栖化”的弊端,出路不在于村干部全职化,而在于建立符合当地实际的村干部工作机制。一方面,要给村干部减负。对于大多数地区而言,村干部的待遇比较低,因此其还需要从事生产经营活动,基层党委政府应尽量避免村干部承担过多的政务。另一方面,应建立适应当地实际的村委会工作制度。比如,村委会可以通过轮班制来满足村民的需求,既防止全职化带来的过多基层负担,又防止“两栖化”情况下的村民办事不便。

三是志愿者化。有条件的地方,可以倡导实行部分村干部志愿者化。比如,鼓励有能力也有意愿的能人、退休干部、退休老师等回村担任村干部。在有些地区,组织部门储备了不少乡村振兴人才,这些人往往曾经担任过公职,有较好的退休保障,也有较强的大局意识,完全有条件回到家乡无偿奉献。

总而言之,村干部“两栖化”是城镇化快速推进过程中的阶段性现象。一旦城镇化已经完成,或者城乡之间实现了融合发展,“两栖”村干部的现象就会变得越来越少。因此,不宜对“两栖”村干部简单定性,也无必要在短时间内解决这一问题,而是要因地制宜,结合村庄变迁建立合适的村干部管理制度。

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