在实践中，建设用地指标经常出现被混用的情况，如“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等，本文对建设用地指标的政策沿袭进行了梳理，并对涉及的占补平衡、增减挂钩进行了介绍，相信看过本文，大家再也不会傻傻分不清楚了。
第01章 概念释义
在实践中，建设用地指标经常出现被混用的情况，如“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等，建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内的建设用地总规模进行控制的规模指标。
第02章 指标分解及新增指标的趋势
首先，根据《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》及调整方案，确定了各省份不同特征年的建设用地总规模、耕地保有量及基本农田保护面积（其他约束性指标在此不表），各省向下分解至市及区县；其次，各地方政府先根据土地利用总体规划，对一定时期内的建设用地总规模进行控制，之后每一年，通过土地利用年度计划进行管理；最后，在每一年的实际工作中，县以上地方政府对本地建设用地总规模进行动态管理。
第03章 破解指标限制的手段
由于建设用地指标的总量限制及未来新增建设用地指标的日趋收紧，对具体区域来说，如何获得足够的建设用地指标以供应城市的扩容发展，则越来越成为需要考虑的问题，目前破解的主要手段包括两大类，即增量与存量。
首先从增量入手，即常规的新增建设用地计划指标（实践中一般称为新增建设用地指标，下同），但土地本身属于存量资源（除了人工填海造地等手段属于增量），新增建设用地一般意味着其他用地（“土地分为农用地、建设用地和未利用地”，此处的其他用地主要指农用地及未利用地）向建设用地的转换，而我国又“对耕地实行特殊保护”，因此，若涉及农用地中的耕地（农用地主要包括耕地、园地、林地、草地及其他用地），则需考虑占补平衡制度。
其次从存量入手，通过增减挂钩指标、工矿废弃地复垦等，增加流量的灵活性”及附件5“逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标”，增减挂钩指标、工矿废弃地复垦则成为存量层面破解建设用地指标限制的重要手段。
第04章 增量破局：新增指标
1、定义及趋势
新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地”，即新增建设用地指标的内涵为农用地、未利用地向建设用地的转换，当然，各级政府每年有一定的配额。
2、占补平衡制度
在农用地中的耕地（其他用地无此制度）向建设用地的转换中，有一个特殊制度——占补平衡（又称补充耕地）尤其需要注意。
1、定义
根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第三十一条：“国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地的，应由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，此处的占用耕地补偿制度，即实践中所谓的“占补平衡”。
2、补充耕地的方式
根据《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（详见附件10）中规定，“通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务”，“统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。”
但我国各地区自然环境差异巨大，部分地区（尤其沿海城市化率较高的发达地区）并不具备补充耕地条件，因此，跨市一级的异地占补平衡则提上了日程，其中又可分为省内或跨省异地占补平衡。
3、省内补充耕地指标流转
对于省内补充耕地指标的流转，多个省份均出台了省内调剂管理办法或交易管理平台。
由于《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》中对耕地保有量的约束性指标以省一级为主体，因此，即使部分省份并未出具省内流转管理办法，补充耕地指标在省内流动也并没有太大阻碍，在不久的未来，预期省内补充耕地指标流转将基本无障碍。
4、跨省补充耕地指标流转
2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（详见附件12）规定，“跨省域补充耕地国家统筹，是指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为”，具体说来：
（1）主体及条件限制：“耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。”
（2）程序限制：一般需向国务院提出，由土资源部组织论证；
（3）时间限制：原则上每年申请一次；
（4）资金使用限制：“跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。
因此，目前看来，省内补充耕地指标流转的可操作性，远大于跨省流转。
第05章 存量破局：增减挂
1、 政策演进及概念释义
简单说，即在拆旧地块将农村建设用地进行拆除及复垦，增加的建设用地指标定向用于建新地块使用。
2、前提条件
在区域上，可进行增减挂钩的地区原则上应为试点地区。
在指标上，挂钩指标（即挂钩周转指标）需由各地方政府在土地利用年度规划中进行控制。
在管理上，根据《试点管理办法》，省级国土资源部门建立备选库进行统一管理。
3、建新地块与拆旧地块的区位要求
优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田”，并未对是否毗邻做实质性要求，实践中亦有所突破。
4、建新地块与拆旧地块的大小要求
即复垦耕地需大于新增建设用地，多出的耕地指标可用于占补平衡。
4、挂钩周转指标的使用方式及用途
即挂钩周转指标相当于定向（只能用于建新地块）的借用，复垦过程中允许暂时的指标变动（如耕地减少、建设用地增加），但最终至少确保耕地面积不会减少。
5、结余指标的流转
由于拆旧地块必须大于建新地块，通过增减挂钩一般会产生多余的耕地指标，多余的耕地指标可以进行流转。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》也做出了规定，对“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，由此可知，在国家层面，对增减挂钩节余指标的流转主要定位于扶贫开发工作。
第06章 存量破局：工矿废弃地复垦
由于此项政策适用区域较为特别，在此不做展开。
第07章 片区开发启示
片区开发类项目（包括产业新城、新城片区、特色小镇、田园综合体等）一般集中于城市扩容的外沿且占地面积较大，大部分土地利用现状为集体或国有非建设用地（如耕地），开发此类项目，除在供地方式上有所创新（如点状供地）外，一般投资人需提前介入项目规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节，不可避免的问题则是建设用地指标及占补平衡，能否确保区域内有足够的建设用地指标、若占用耕地如何做到占补平衡、若建设用地指标不足，可通过何种方式予以解决，以上几个问题的则是投资行为能否成功的关键，本文则对以上问题进行了初步研判。
（一）增减挂钩和占补平衡
主城区尤其是级别不高的环大都市的县城，每年新增建设用地指标就有个三五百亩，政府用于道路、楼堂馆宇等公共配套建设就用掉了大部分建设用地指标，能够给开发商用于经营性开发的土地就别指望了，只能自己想办法。
另一方面，城乡发展极不平衡，大量的乡村建制镇以及小县城，尤其是中西部穷山恶水交通不便利的地方。大量的空心村，抛荒废弃老旧工矿厂房砖瓦窑基地等等，占用了大量的集体建设用地指标而没有发挥效益， 从2000年到2016年据统计每天消失80到100个村子，16年里消失了160万个村庄，目前剩下200万个村落不到，这些消失的没有人的村子在用地上可能仍然是宅基地和其他集体建设用地。
为了均衡发展，城市补贴农村和落后的乡镇县，通过拆旧腾出原登记在册为宅基地、集体建设用地等的指标，通过政府的交易平台出售给城市建设快缺乏指标的地方，两全其美均衡发展。将荒地未利用地缓坡丘陵等按照耕地等级要求恢复为可以种粮食的耕地，通过政府统一的交易平台卖给因为公共市政建设或者经营性用地建设需求占用农用地的城市，穷的地方有了这笔收入可以发展别的，这也是均衡区域发展财政转移支付的另一种方式，也是支持贫困村改善居住条件脱离贫困的一种极其有效的方式。
于是增减挂钩和占补平衡就是自己找土地指标和规避占用农田的两种好的方式。
1、增减挂钩
2006年开始试点，目前运作相当成熟。
增减挂钩的关键是拆旧（具备集体建设用地指标的土地）后复垦为耕地等农用地，然后建新需要占用的耕地等农用地同级别兑换。总体目的是建设用地不增加，耕地不减少质量不降低确保18亿亩耕地红线不突破。
虽然具体拆旧建新的实施主体绝大部分都是企业，但组卷报批交易全部都是政府部门完成。 在拆旧地块确认后。运作的核心是政府关系。很多政府相关的人员能够上下其手的在运作此模式方面收益不小。
拆旧地块必须权属清晰，地类明确，比如很多村庄紧邻省道的临街面盖了些家具城，木材市场，菜市场，农贸市场等，历史悠久经营了十几年了，大家习以为常出租生意都做得很好，但这些地没有办过农转用， 国土局土地利用规划文件里面还是黄色的基本农田，这就不具备拆旧的条件。务必通过国土规划文件把这个摸清楚了，如果是这种情况，如果明确可以转为集体建设用地作为非农用途的，可以明确权属的，在做进一步的安排。
增减挂钩，首先是拆旧地地块列入由国土局耕保处具体承办并上报审批的土地整治年度计划内，类似发改委的立项备案一样，这是拆旧地块复垦成为耕地的计划纲领。
某县的年度土地整治计划表
其次是土地复垦技术及商务实施报告方案的审批。复垦方案必须征求村集体工矿企业等相关权属主体的意见并签字同意。
第三是土地复垦的验收，县政府组织土地利用处等各个联合验收小组成员开展土地复垦验收，验收合格发予验收合格文件，报省国土厅备案。
第四， 至此土地增减中的“减”工作已经完成，匹配建新区是接下来工作的重点。也就是组卷完成建新地块的申报工作，建新地块涉及到土地征转用的，这个手续跟以往新增建设用地的征转并用的手续是一样的，主要是将拆旧地块的手续放入其中包含用地验收合格文件及复垦耕地等级说明，增减就此挂钩，通过国土资源部统一的增减挂平台上报等待审批。
第五，土地转用征收审查完成，和建设项目用地预审完成，按照新增建设用地手续办理。
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