关于规范商品房预售资金执行问题的通知
2022年1月11日，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合下发《关于规范人民法院保全执行措施 确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（以下简称《通知》），对商品房预售资金账户的执行问题予以规范。
关于被执行人是房地产开发商时，其名下的商品房预售资金账户能否冻结以及如何执行，存在一定争议。实践中，也是执行同仁经常询问的问题。
该问题之所以存在争议，在规则层面是因为一方面《城市房地产管理法》第45条第3款规定，“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”另一方面，最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第2条第1款规定，人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。在事实层面则是因为对于商品房预售资金账户内的钱款究竟是否均为预售所得、一旦允许被执行人支出能否确保用于工程建设等问题，人民法院往往不易判断。
从既往的实践情况看，最高人民法院始终坚持在执行程序中要落实《城市房地产管理法》的有关要求，确保预售款项用于工程建设。
（一）最高法院执行裁判
（2016）最高法执复33号案件中，最高人民法院认为：“案涉工程进度款属于工程款，并用于建设项目的施工，如果不及时支付，将无法保证工程建设正常进行。因此，以商品房预售资金监管账户中的资金支付案涉工程进度款符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款关于“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”的规定和上述国务院通知精神。”
（2016）最高法执复42号案件中，最高人民法院认为：“由于开发商预售的商品房属于期房，对于购房者而言，具有比较大的风险，城市房地产管理法第四十五条第三款明确规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。2013年3月26日，国务院以《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办法[2013]17号）要求各地制定本地区商品房预售资金的监管办法，确保商品房预售资金能够用于工程施工建设，以保障购房者的利益不受损害。
就本案所涉普通债权的执行，应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对有关商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户的相应款项；在确保工程建设资金充足的前提下，或者待工程竣工后，依债权性质依法执行。”
（2019）最高法执复12号案件中，最高人民法院认为：“商品房预售资金监管账户中的资金应当用于工程施工建设。……本案中，案涉资金均系从商品房预售资金监管账户进行的冻结、扣划，由于涉案工程项目一、二期均没有完成工程建设，案涉商品房预售资金应当用于建设项目的施工，如果不及时支付，将无法保证工程建设正常进行。该院作出（2018）鲁执40号和（2018）鲁执40号之二执行裁定，冻结、扣划商品房预售资金，没有法律依据。”
归纳以上案例，可以得出以下规则：
第一，人民法院可以冻结商品房预售资金账户；
第二，只有在不影响工程建设的情况下（工程建设资金充足或者工程竣工）才能扣划；
第三，为工程建设，需要从冻结的账户支付工程款的，应当准许。
（二）相关规范意见
今年1月，最高人民法院发布的《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》，其中第14条明确规定，依法保障建设工程领域中小微企业和农民工合法权益。对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。
上述案例规则和规范意见，构成了《通知》的基础和先声。
从《通知》内容看，其一方面肯定和延续了此前规范和实践做法的核心内容；另一方面又对部分规则有所改变。详言之：
1. 肯定商品房预售资金账户可以冻结。（《通知》第3条）
2. 要求人民法院冻结预售资金账户后，及时通知当地住房和城乡建设主管部门，这是本次新增的规定。（《通知》第1条第1款）
3. 冻结后，在商品房项目完成所有权初次登记之前，对监管额度内的款项，原则上不得扣划，但为执行特种债务除外。（《通知》第1条第3款）该规范与《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》第14条一致。
4. 冻结后，为履行特种债务，经住建部门审核同意，商业银行可以支付该款项。支付后，应当及时通知人民法院。（《通知》第2条第1款）此项内容是《通知》对既往实践的最大改变。此前司法实践中，银行需要在住建部门审核后，再由人民法院审查同意才能拨付相关款项。而根据《通知》，住建部门审核后，商业银行即可放款。
5. 为强化审查责任，避免把关不严，损害购房者和债权人利益，《通知》明确住建部门未尽审查义务，损害执行债权人利益的要承担赔偿责任（《通知》第2条第2款）和其他相应的法律责任。（《通知》第5条第2款）
6. 此前，开发商要解除商品房预售资金账户，需要向人民法院提供担保。对该规则《通知》予以延续。（《通知》第4条第2款）同时，《通知》还新增了向住建部门提供保函，住建部门可以准许释放相应额度资金的规定。（《通知》第4条第1款）
7. 商业银行应当根据人民法院、住建部门的指示冻结、支付预售资金，否则要承担相应的法律责任。（《通知》第3条、第5条第2款）
8. 人民法院工作人员在预售资金监管账户的保全、执行过程中，存在枉法裁判执行、违法查封随意解封、利用刑事手段插手民事经济纠纷等违法违纪问题的，要严肃予以查处。（《通知》第5条第2款）
最高人民法院 住房和城乡建设部 中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知
法〔2022〕12号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院分院；各省、自治区、直辖市住房和城乡建设厅（委、管委），住房和城乡建设局；中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各国有商业银行，中国邮政储蓄银行，各股份制商业银行：
为了确保商品房预售资金用于有关项目建设，切实保护购房人与债权人合法权益，进一步明确住房和城乡建设部门、相关商业银行职责，规范人民法院的保全、执行行为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，通知如下：
一、商品房预售资金监管是商品房预售制度的重要内容，是保障房地产项目建设、维护购房者权益的重要举措。人民法院冻结预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门。
人民法院对预售资金监管账户采取保全、执行措施时要强化善意文明执行理念，坚持比例原则，切实避免因人民法院保全、执行预售资金监管账户内的款项导致施工单位工程进度款无法拨付到位，商品房项目建设停止，影响项目峻工交付，损害广大购房人合法权益。
除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。
二、商品房预售资金监管账户被人民法院冻结后，房地产开发企业、商品房建设工程款债权人、材料款债权人、租赁设备款债权人等请求以预售资金监管账户资金支付工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金，或者购房人因购房合同解除申请退还购房款，经项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意的，商业银行应当及时支付，并将付款情况及时向人民法院报告。
住房和城乡建设主管部门应当依法妥善处理房地产开发企业等主体的资金使用申请，未尽监督审查义务违规批准用款申请，导致资金挪作他用，损害保全申请人或者执行申请人权利的，依法承担相应责任。
三、开设监管账户的商业银行接到人民法院冻结预售资金监管账户指令时，应当立即办理冻结手续。
商业银行对于不符合资金使用要求和审批手续的资金使用申请，不予办理支付、转账手续。商业银行违反法律规定或合同约定支付、转账的，依法承担相应责任。
四、房地产开发企业提供商业银行等金融机构出具的保函，请求释放预售资金监管账户相应额度资金的，住房和城乡建设主管部门可以予以准许。
预售资金监管账户被人民法院冻结，房地产开发企业直接向人民法院申请解除冻结并提供担保的，人民法院应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第一百六十七条的规定审查处理。
五、人民法院工作人员在预售资金监管账户的保全、执行过程中，存在枉法裁判执行、违法查封随意解封、利用刑事手段插手民事经济纠纷等违法违纪问题的，要严肃予以查处。
住房和城乡建设主管部门、商业银行等相关单位工作人员在预售资金监管账户款项监管、划拨过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究法律责任。
最高人民法院
住房和城乡建设部
中国人民银行
2022年1月11日
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