人民法院能否冻结、扣划商品房预售资金账户中的资金

一、问题的提出

商品房预售资金指房地产开发商将其开发建设的商品房在取得预售许可之后，完成初始登记之前预售给购房人，由购房人按合同约定支付的预购房款。商品房预售资金一般存放于专门的商品房预售资金监管账户中，一方面是为了保障房屋买受人合法权益、保障民生，另一方面是为了保障债权人利益。因此，如何平衡这两者的关系，法院能否冻结和扣划商品房预售资金在司法实践中存在争议。

二、相关规定

近年来，因房地产行业低迷，开发商频频暴雷，导致房屋买受人、债权人与开发商之间，甚至房屋买受人与债权人之间的纠纷不断。为平衡各方利益，最高人民法院及相关部门在《城市房地产管理法》的基础上，出台了有关预售资金运用、保全的具体规定。

1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。

2、2022年1月11日发布的最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行《关于规范人民法院保全执行措施 确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（以下简称《通知》）        

第一条第三款规定：“除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。” 

第二条第一款规定：“商品房预售资金监管账户被人民法院冻结后，房地产开发企业、商品房建设工程款债权人、材料款债权人、租赁设备款债权人等请求以预售资金监管账户资金支付工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金，或者购房人因购房合同解除申请退还购房款，经项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意的，商业银行应当及时支付，并将付款情况及时向人民法院报告。”

第三条第一款规定：“开设监管账户的商业银行接到人民法院冻结预售资金监管账户指令时，应当立即办理冻结手续。”

3、2022年1月13日发布的《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》（以下简称《意见》）第十四条规定：“依法保障建设工程领域中小微企业和农民工合法权益。对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。”

三、相关案例

（一）《通知》和《意见》发布之前的相关案例

司法实践中，在《通知》和《意见》出台之前，最高院及各地法院已就预售资金监管账户能否冻结、扣划的问题做出裁决，形成了相关案例。

1.(2018)最高法执监105号案件中，最高人民法院认为：“人民法院能否保全或执行开发商收取的商品房预售资金，目前并无明确的法律规定。实践中，各地做法也有不同。……因此，鉴于商品房预售款监管账户担负着优先保障开发项目、促进在建工程如期竣工、维护购房者合法权益的核心功能，人民法院对于该账户的保全、执行，相对于普通账户，应采取更为谨慎的态度。在保全阶段，保全人若申请提出保全被保全人的商品房预售款账户，人民法院应当对该在建工程施工情况、建筑材料购买情况、工人工资支付以及税费支付等情况作出严格审查，在保证建设工程施工正常进行的情况下，方可采取保全措施，且尽量不采取全部冻结账户资金的方式。即使是在执行阶段，也应在设立该账户的目的已经实现后，或账户资金满足项目建设所需资金之外的部分，可采取执行措施。”

2.(2021)最高法执监459号案件中，最高人民法院认为：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款的规定，“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。也就是说，该款项应用于购买该项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款等，不得挪作他用。对商品房预售资金开设专门银行账户进行监管，具有保障开发项目顺利建设、促进在建工程如期竣工、维护购房者合法权益、促进房地产市场平稳健康发展的重要作用。在保障建设工程施工正常进行的前提下，人民法院可以对商品房预售资金专用监管账户依法采取冻结措施，但仅在工程竣工、资金仍有结余的情况下才可作为执行案款予以扣划。”

3.(2021)豫执复686号案件中，河南省高院认为：“关于郑州中院在执行中能否冻结、扣划天津绿野公司开立的案涉账户中的资金的问题。……，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款明确规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。……就本案所涉普通债权的执行，应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对有关商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户的相应款项；在确保工程建设资金充足的前提下，或者待工程竣工后，依债权性质依法执行。郑州中院撤销该院扣划裁定符合相关法律规定，本院予以维持。”

（二）《通知》和《意见》发布之后的相关案例

4.(2022)沪0118执异116号案件中，上海市青浦区法院认为：“关于该类账户能否冻结，根据2022年1月最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》，对这一问题进行明确。该通知第三条，开设监管账户的商业银行接到人民法院冻结预售资金监管账户指令时，应当立即办理冻结手续。即商品房预售资金监管账户是可以冻结的，银行在接到法院冻结指令时，应当立即办理冻结手续。根据该通知第一条第三款的规定，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，法院不得扣划预售资金监管账户中监管额度内的款项；但因执行该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件的，法院可以划扣资金。”

5.(2022)新执复27号案件中，新疆维吾尔自治区高院认为：“《最高人民法院住房和城乡建设部中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》(法［2022］12号)第一条第一款规定：“商品房预售资金监管是商品房预售制度的重要内容，是保障房地产项目建设、维护购房者权益的重要举措。人民法院冻结预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门”。据此，对普通债权的执行，人民法院应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户内的相应款项。在确保工程建设资金充足的前提下，或待工程竣工后，才可对冻结款项依债权性质依法执行。其次，从商品房预售资金监管账户内资金是否可以扣划来看。《最高人民法院住房和城乡建设部中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》(法［2022］12号)第一条第三款规定：“除……。”据此，商品房预售资金监管账户内的资金必须用于有关工程建设，对在建工程监管账户内的资金，人民法院非因特定用途不得扣划执行。”

四、小结

通过总结以上相关规范和案例，可以看出：在《通知》和《意见》发布之前，各地法院对商品房预售资金的冻结、扣划均采取相对审慎的态度。《通知》和《意见》在继承《城市房地产管理法》第四十五条精神的基础上，对预售资金监管账户的冻结和扣划作出了细化规定，允许人民法院对商品房预售监管资金账户予以冻结，但扣划，则只有当符合条件时才被允许。从《通知》和《意见》的内容看，我们理解，以下3种情形人民法院可以采取扣划措施：1.当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权的案件；2.购房人因购房合同解除申请退还购房款；3.不属于上述第1、2种情形的，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对预售资金监管账户监管额度外的款项，才可予以扣划。但在笔者最近经历的“保交楼”司法审判执行实践中，以及上述第4、5两个案例的裁判理由中不难看出，各地法院基于前期处理此类案件的惯性以及迫于各地保交楼保证交付的行政压力，对《通知》和《意见》贯彻和落实的程度存在一定差异。