中国古代经常出现地方将领拥兵自重，割据一方的情况。到了北宋时期，宋太祖赵匡胤为了避免重蹈覆辙，开始设计了一套以文官节制武官的制度。从此，文官的地位大大提升，在后来许多重要战事中，文官都担任了主帅的职位。
清朝建立后，沿袭了以文官节制武官的制度。在地方上，总督是级别最高的长官，职位都由文官担任，一般从部院正官中推选出合适人选，因此总督也被下属官员尊称为“部堂”。
总督的本职品级为正二品，不过为了让总督在地方上拥有调派部队和考核官员的权力，朝廷还会给总督加上两个从一品的官衔：兵部尚书兼都察院右都御史。
总督的权力到底有多大呢？我们从总督官名的全称中就可以看出端倪。以两江总督为例，他的全称是“总督两江等处地方、提督军务、兼理粮饷、操江、统辖南河事务”。两江的范围包括了今天的江苏、安徽、江西三省。两江总督作为这么大一片区域的军政之首，既可以管经济，又可以管军事，权力真可以说是大到没边了。
地方上级别最高的武官是提督，负责统辖一省的绿营军（清朝主力常备军）。从职权上来说，相当于现在的省军区司令员。
提督的品级和加衔的总督一样，为从一品。不过，提督这个从一品的含金量和总督完全是没得比。虽然都是封疆大吏，但提督要受总督节制，两者意见不一致时，要以总督的意见为主。如果有要事需要联名向皇帝上奏，总督的名字也要写在提督名字的前面，以示尊卑。
当某省有战事发生时，总督就是该省的最高军事统帅，提督只能位居其次。如果该省还设有巡抚（文官，地位仅次于总督）的话，提督就得排行老三了。
那么问题来了，皇帝让总督去节制提督，并给予了总督这么大的权力，难道不怕总督造反吗？谁来节制总督的权力呢？
其实，这个问题清朝统治者其实早就考虑好了。从军队方面来说，皇帝给予总督调兵权，并拥有节制提督和总兵（正二品，仅次于总督的地方武官）的权力，但却不能节制中下层军官。而提督虽然受总督节制，但他却可以节制总兵以下的各级军官。此外，总督、提督都有调兵权，但没有统兵权。中下层军官可以统领自己管辖内的部队，但却没有调兵权。这样就形成了一套相互制约的军队管理体系。
从经济方面来说，总督虽然有兼理粮饷的权力，但这主要是管理者的身份，并非拥有者。从各地收到的粮饷最终还是要上缴到国库中。而士兵的粮饷发放，也都是归中央兵部管理，士兵们吃的是皇粮，效忠的自然就是皇上。
不过这种看似完美的权力制衡策略在清朝后期就不管用了。在太平天国起义爆发后，大清王朝面临了前所未有的生存压力。为了应对危机，清朝统治者不得不决定将权力下放，让总督真正做到了一手包办地方军政、经济大权。后来太平天国起义被成功镇压后，朝廷从地方督抚（总督、巡抚的合称）手中收回了不少权力，但原先那种相互制约的制度已经遭到了彻底破坏。
到了晚清时期，许多地方督抚甚至敢公然违抗朝廷的命令，比如八国联军侵华期间，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、两广总督李鸿章、闽浙总督许应骙、四川总督奎俊、山东巡抚袁世凯、铁路大臣盛宣怀等人，联名与八国联军签订了“东南互保”协议，拒绝承认清朝统治者慈禧太后的宣战决定，从而保全了东南半壁江山免收战火的荼毒。
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