违法批地行为的查处

　　□主讲人　李江涛（国土资源部执法监察局）

　　一、建设用地审批 

　　建设用地审批主要包括两个层次，第一个层次是农用地转用和征地审批，即通常说的批次批地和单独选址项目用地审批；第二个层次是对具体用地项目的供地审批。 

　　第一个层次的农用地转用和征地审批，主要体现了上级行政机关对下级行政机关在行政机关内部的建设用地审批关系；第二个层次的供地审批，主要体现了行政机关与用地单位的建设用地审批关系。第一个层次的审批是第二个层次审批的依据和前提。 

　　新《土地管理法》相对旧法增设了农用地转用审批环节，主要是为了解决过去建设用地按需供应的问题，使土地行政主管部门能够依据土地利用总体规划审批建设用地，建立土地供应的新机制。 

　　违法批地行为是指违反土地管理法律、法规的规定批准征收、使用和占用土地的行为。能够作为违法批地行为的主体是特殊主体，即国家机关及其工作人员。具体包括无权批准而批准；超越权限批准；不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地；违反法定程序批准征收、占用土地；没有土地利用计划指标批准用地；没有新增建设占用农用地计划指标批准农用地转用的；批准以“以租代征”等方式占用农用地进行非农业建设的；规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批等。 

　　二、农用地转用和土地征收审批权限 

　　土地征收审批权限。根据《土地管理法》的规定和国务院有关文件的要求，土地征收的审批权在国务院和省级人民政府两级（基本农田，耕地35公顷以上，其他土地70公顷以上土地的征收权限在国务院，其他在省级人民政府），省以下的各级地方政府均无权批准。 

　　农用地转用审批权限。一般来说，也应当是国务院和省级政府两级审批。但实践中也存在少数省授权设区的市进行审批的情况。主要依据是：《土地管理法》第四十四条“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准”；《土地管理法实施条例》第八条“乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或省、自治区、直辖市授权的设区的市、自治州人民政府批准”。 

　　三、违法批地行为的法律责任 

　　批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。 

　　犯罪主体。本罪的主体为国家机关工作人员，一般的自然人不能成为本罪的主体，同时，单位也不能成为本罪的主体。“国家机关工作人员”是指行使国家权力、管理国家事务的机关的工作人员。包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队中依法从事公务的人员。 

　　主观方面。本罪的主观方面必须出于故意，即明知批准征用、占用土地的行为属于非法，也明知行为会发生危害社会的结果，但徇私舞弊为之，放任这种危害社会结果的发生。过失则不构成本罪。 

　　客观方面。客观方面表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重。本罪属于情节犯。不仅要有违法行为的发生，在情节方面还必须达到严重的程度。 

　　犯罪客体。本罪的犯罪客体是国家机关的正常管理活动及国家土地管理的基本制度。犯罪对象为土地，包括耕地、林地等农用地，也包括建设用地、未利用地等其他土地。 

　　从非法批准征用、占用土地罪犯罪构成的4个要件来看，构成本罪必须具备徇私舞弊的情节，徇私舞弊是定罪的基本依据，如果没有徇私舞弊的情节，就不能构成非法批准征用、占用土地罪，但是，可以滥用职权罪追究相关行为人的刑事责任。