改进美国国防部内部的联合作战概念开发

知远战略与防务研究所 五月雪/编译

自：美国新美国安全中心网站2021年10月

【知远导读 】本文编译自美国新美国安全中心网站2021年10月发布的报告：《改进美国国防部内部的联合作战概念开发》。本文认为，近几十年来，美国国防部一直在开发联合作战概念，旨在对抗先进的军事竞争对手，特别是中国和俄罗斯。然而，这些概念似乎是有意设计的，未能推动重大的变革。本文简要讨论了国防部过去3次开发联合概念的案例，包括“空地一体战”，“空海一体战”以及“先进能力和威慑小组”。最后，文章分析了美国防部联合作战概念开发存在的问题并提出了改进建议。

报告全文约26000字，推送部分为节选。

联合概念不能简单地将军种偏好合并起来，以创建各方都能接受的最低限度共同标准，因为这不是潜在对手与美国武装部队作战的方式。此外，国防部需要更好地想象它打算如何打击跨越作战司令部和作战领域的先进对手。随着国防部寻求重建其联合概念开发和实验能力，以下建议旨在改进该过程。

将联合概念开发的重点放在未来作战环境中的优先挑战上

美军从“空地一体战”的开发中得到的一个教训是，如果这些军种有一个专注于概念和能力开发的具体目标，他们才更有可能达到目标。在20世纪70年代和80年代，那些负责为“空地一体战”开发概念和启动能力的军种有一个优势，那就是专注于解决一个非常具体的作战挑战——阻止强大的华沙公约坦克集团军在德国边境沿线碾压北约薄弱阵列的掩护部队。正如大卫·约翰逊所指出的：“概念一致性只能来自于一种机构共识，即在特定地点对抗拥有特定能力的特定对手,存在一个必须解决的问题。”¹因此，联合概念应侧重于解决优先作战场景。

目前正在开发的概念太多，所有这些概念表面上都旨在指导兵力设计和开发，这一事实阻碍了生成概念一致性的尝试。参联会主席发布了联合作战顶层概念（CCJO），在此框架下嵌入了针对特定战区基于威胁的联合作战概念、联合部队各种职能要素的支持概念，以及单个作战司令部（简称CCMDs）开发的联合作战概念。²当在国防部内用于开发一致和创新的联合概念的“带宽”（bandwidth）有限时，冗余就没有什么意义，而涉及到部队发展时，多个联合概念文件可能会使事项变得模糊。重点应放在优先战区，概念开发资源应用于解决CCMDs的优先作战挑战。

同时，概念开发人员必须避免仅产生现有作战计划的另一个迭代的诱惑。如果联合作战概念要推动兵力设计和能力发展，它们就必须保持面向未来，这是其预期目的。它们必须包括对未来战争的一致和作战现实愿景，并对新出现的挑战或那些目前没有解决办法的挑战提供创新的应对方案。理想情况下，这些应对方案应该提出尚未被采用的新作战方式。正如马蒂斯将军所写的那样，“一个新概念要想被证明是合理的，它不应该仅仅为现有的条令提供附加值，还应该提供一种作为明确替代现有条令的新概念范式。”³

授权CCMDs推动基于威胁的联合概念开发

CCMDs应推动基于威胁的联合概念开发，因为它们最熟悉联合部队面临的那些战区特定作战问题。通过运用供其支配的力量，CCMDs成为最终规划和执行军事行动的组织。转向以CCMDs为中心的概念开发过程可能会打破军种对作战概念的束缚，并将责任推给实际上基于联合概念负责规划和执行未来战役的组织。此外，CCMDs的参谋部门深陷于问题集。它们每天都在观察大国竞争对手的军事行动。它们清楚地意识到在其特定战区以及潜在易受攻击的交通瓶颈中所面临的后勤吞吐量挑战。正如国防科学委员会召集的一个专家小组所指出的，由于“它们的继任者将是通过（联合概念）过程产生的能力的最终接受者” CCMDs应在概念开发中发挥重要作用。⁴

在理想情况下，正如约翰逊所说，“各军种应该以为联合部队指挥官提供能力和组织的方式组织和装备自己，从而通过提供综合火力和机动最好地实现战区范围的战役计划。”⁵为此目的，联合概念开发必须专注于解决每个CCMDs最紧迫的作战挑战，而不是推进任一军种在其特定领域偏好的作战方法。但这并不是目前的运作方式——军种方式仍然占主导地位。基于威胁的概念开发方法将需要获得CCMDs的深入认可和参与。

然而，以CCMD为中心的方法存在一些缺陷。一个核心挑战是，CCMDs关注的是近期问题。它们的主要职责是通过其战区战役计划来预防战争，并在战争发生时制定和执行应急和作战计划。这些都是真正重要的任务，并限制了CCMD参谋部门对未来概念和能力的思考能力。为了开发联合概念，CCMDs必须能够为“今晚的战斗”做好准备，同时也要看到大国竞争对手带来的正在逼近的能力挑战，并制定应对方案。

这提出了第二个挑战。目前，CCMDs没有人员进行概念开发所需的近期规划和未来扫描。它们的人员很少有人专门考虑现存的战争规划，更不用说未来的挑战了。这是CCMDs偏好和平时期交战的产物，正如战略家汤姆·埃哈德（Tom Ehrhard）所指出的，“逐渐脱离战争思维和战争规划”，其结果是“致力于塑造和平时期的地区参谋人员数量激增，而作战规划人员的数量却在减少。” ⁶

最后，CCMD提前数月甚至数年规划演习过于僵化，往往排除了对新概念的考虑，而且它们充斥着相互竞争的优先事项，因为它们很少发生。CCMD演习通常由在任何给定场景中由扮演最大角色的军种执行；不足为奇的是，这些演习更多针对的是军种而非联合。在计划的演习中引入新概念可能需要长达一年的筹备和规划，从而导致了僵化和过度规定的结果，并阻碍了敏捷实验和迭代反馈循环。

如果认为CCMDs应该要采用并接受新的联合作战概念，以应对针对其战区特定的威胁，那么它们应该在概念开发过程中发挥重要作用。如果CCMDs要在领导联合概念开发方面占据其应有的位置，它们将需要重新审视其优先事项。它们将需要花更多的时间和资源来思考0-2年时间框架之外的未来。它们需要将重点从军事外交和塑造转向专注于战争。这可能需要对CCMD参谋部门进行相当大的重组。最后，CCMDs将需要通过以未来为重点的演习实现敏捷的研究循环。

探索未来战争的替代愿景并对概念进行实验

探索未来战争的替代愿景，并通过广泛的兵棋推演和实验验证联合概念，而不是达成共识。兵棋推演和实验对于开发未来战争的愿景、挑战假设和试验未来战争新概念和能力的可行性至关重要。这两者对于探索应对困难挑战的替代解决方案至关重要。兵棋推演是彼得·佩拉（Peter Perla）所称的“研究循环”的核心，这一循环是通过将兵棋推演、演习和分析交织在一起产生的。为了有效，“它需要某个人、某个团体或某个具有权威和影响力的组织……利用其输出来影响当前和未来的决策、概念和规划。⁷“这意味着必须建立一个管理结构，在部门兵棋推演和高级领导决策之间建立连接组织，因此，通过兵棋推演和实验产生的见解就能够影响那些制定程序化决策的人。

这种连接组织并不存在。前副部长沃克试图重振国防部兵棋推演体系的主要意图之一是，更好地将兵棋推演与高级领导人的优先事项保持一致，并提供一种宣传兵棋信息的机制。然而，兵棋推演的结果和见解是否能真正为高级领导人的决策提供依据，在很大程度上取决于这些领导人的需求信号及其投入所需时间的意愿。很少有高级部门领导人愿意真正参与兵棋推演。

对新的战区特定作战概念进行兵棋推演应该是一个持续和迭代的过程，这将需要大量的资源，而且对联合参谋部J-7部门的要求也很高，该部门已经为参联会主席举行了兵棋推演，包括全球一体化兵棋推演。⁸试验、完善和验证特定战区的联合作战概念需要它们自身的兵棋推演分析活动。这些活动必须给予足够的资源，而不是分配到各个军种中。基于威胁的联合概念开发需要彻底的威胁分析。

此外，重要的一点是，兵棋推演参与者必须深入了解国防部的先进能力以及对等对手的先进能力。这可能是一个挑战，因为只有相对较少的联合部队专业人员以研究对等对手的战争理论为生。参与者通常不熟悉其他军种或组成部队拥有的能力或网络武器等新能力。为了提高效率，参与者必须熟悉兵棋推演的能力“菜谱”，否则将花费大量的时间用于尝试教育，而不是制定使用方案。此外，重要的是，他们可以评估先进能力的影响，以确定那些提供军事优势并可能需要额外投入的能力。这将需要参与者投入大量时间，但在某些情况下，还需要为他们提供国防部最受保护能力的使用权。

在准备与中国作战时，兵棋推演尤其重要，由于解放军缺乏近期作战经验，因此它的作战方式仍然是一个问号。在冷战期间，美国国防机构对苏联在潜在战争中的作战方式有很好的了解，部分原因是苏联的制胜论类似于他们在二战结束时改进的作战艺术。解放军的情况并非如此；有一种真正的可能性是，它可能正在开发新的作战方式，而美国只有在冲突开始之前才会知道。兵棋推演在这一学习过程中发挥着重要作用，就像在两次世界大战间隔期它在海军战争学院所做的那样，通过让学生接触实力和能力各异的善于思考的对手，填补了二战前对日本海军如何运作方面的巨大知识缺口。⁹

扩大野战和舰队演习的实验

作战概念只有在通过实验进行试验和验证后，才对野战部队有用。正如国防科学委员会的一项研究所言，实验是学习、挑战假设、探索创意来看看什么是可行的，以及同样重要的什么是不可行的循环的关键部分——“旨在将好的创意从坏的创意中分离出来”。在探索未来战争的概念和能力时，这一点尤为重要：“首先要有正确的创新建议（big ideas），之后对其进行实验和智力辩论，然后根据所学知识对其进行完善。”¹⁰

当前过程中的一个缺点是，概念只有在其开发之后才能进行实验。虽然这种方法可能适合于评估某一军种主导的特定能力，但它“不适合复杂和多面的作战概念”。¹¹相反，它应该是一种迭代的探索和完善过程。此外，这种实验应该在联合层面实施，最好是在作战司令部，因为熟悉军事行动是有道理的；战斗不应该是军种部队的首次合作。例如，空军希望在内部密切合作的原因是，军种人员讲类似的语言，大部分情况下有共同的背景，许多部队共同实操，并建立某种第二性质（second-nature）的战术、技术和程序。存在的一个挑战是，工作人员忙于完成日常工作，无法参与实验的准备和执行，这也尤其是现场实验减少的原因之一，而且经常被塞进事先计划好的活动的边缘。

另一个挑战是，J-7解散了那些负责领导和开展联合实验的部门，仅在去年才重新建立了这种能力，尽管在资源和授权方面有些模糊。这一举措主要是出于预算考虑，导致人们担心新的联合概念将如何得到严格试验和完善。¹²除了战区特有的创意外，这是一个CCMDs在为实验提供支持方面可以做出重大贡献的领域。前太平洋舰队司令斯科特·斯威夫特（Scott Swift）海军上将是这方面的开拓者，他将其舰队作为一个“作战实验室”，使用新的作战方式进行兵棋推演、试验和实验。¹³CCMDs和概念开发团队应一起利用WLIF支持现场实验，并帮助推动作战概念的持续创新。

通过培养“红队思维”的文化来增加创意的竞争

正如国防科学委员会所指出的，“利用聪明的对手挑战所有概念”，正常运转的“红队”对于产生创造性想法至关重要。¹⁴相较于国防部现有的做法，这需要更综合性的“红队”尝试，因为在国防部，“红队”主要是临时性的。需要国防部范围的努力来扩大国防专业人员“红队思维”的程度，这是一种重要的批判性思维技能，已经随着冷战的结束而萎缩。“红队组合”提供了一种挑战现有思维的方法，以提高推理能力，揭示差距，并提出构建问题的替代方法。“红队组合”对于防止概念开发中的“集体思维”至关重要。“红队”应该包括不同的视角，借鉴分析师、操作员、科学家、工程师和情报专业人士的观点。有效的“红队组合”能力必须能够不断评估替代的概念和力量组合权衡。因此，“红队组合”必须在概念开发过程中尽早且经常出现。通常，“红队组合”只有在过程进行得太久，并且在“红队”发现错误时对一个概念有太多的“一致意见”，以进行重大更改的时候才会发生。为了充分发挥作用，“红队”生成的产品和见解必须与高层领导决策的变化相联系；否则，它们只是空洞的智力练习。

为联合概念和能力开发建立一个自上而下的模式

通过该系统推动一个有凝聚力的联合概念需要获得OSD和联合参谋部最高级别领导的持续关注，最好是来自“四大高官”（即国防部长，国防部副部长、参联会主席和副主席）的关注。这意味着它必须更多地是由自上而下驱动的尝试，而不是目前由联合参谋部J-7部门领导的过程。一个有效的过程必须承认相对于军种领导层的三星级联合主任（three-star joint director）的局限性。无法期望J-7部门会克服军种首长的狭隘、论资排辈和预算权力。最终，各军种应该根据联合概念过程产生的结果采取行动。

然而，目前设计的系统并没有激励人们以牺牲其他概念为代价来选择特定概念。联合参谋部行动流程的不一致性——在联合参谋部各处传输文件以供审查的方法被视为第三条轨道，如果可能的话，是可以避免的，这系统性地增强了这种对打乱计划（upsetting the apple cart）的厌恶。只有国防部最高级别的领导人才能监督这个捕捉不同观点的过程，在传统项目和未来项目之间做出艰难的选择，然后实际确保各军种在项目和预算过程中遵守这个决定。

【1】David Johnson, “An Army Trying to Shake Itself from Intellectual Slumber, Part I: Learning from the 1970s,” War on the Rocks, February 2, 2018, https://warontherocks.com/2018/02/army-trying-shake-intellectual-slumber-part-learning-1970s/.

【2】Chairman of the Joint Chiefs of Staff guidance, Implementing Joint Force Development and Design, CJCSI 3030.01, December 3, 2019. P. A-3, https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Library/Instructions/CJCSI%203030.01.pdf?ver=O6zZFkX3mYGe3_WQ3Jva8A%3d%3d#:~:text=The%20Capstone%20Concept%20for%20Joint,under%20conditions%20of%20 disruptive%20change.

【3】Mattis, “Vision for Joint Concept Development,” 6.

【4】“Defense Science Board Summer Study on Transformation: A Progress Assessment,” 138.

【5】Johnson, “Learning Large Lessons,” xviii.

【6】Thomas P. Ehrhard, “Treating the Pathologies of Victory:Hardening the Nation for Strategic Victory,” Heritage Foundation, October 30, 2019. https://www.heritage.org/military-strength/topical-essays/treating-the-pathologies-victory-hardening-the-nation-strategic.

【7】James F. Dunnigan, Pat Harrigan, and Matthew Kirschenbaum, Zones of Control: Perspectives on Wargaming (Cambridge, MA: MIT Press, 2016), 177.

【8】See Angevine, “Time to Revive Joint Concept Development and Experimentation.”

【9】Caffrey, On Wargaming, 85.

【10】“Defense Science Board Summer Study on Transformation: A Progress Assessment,” 137.

【11】Kevin M. Woods and Thomas C. Greenwood, “MultiDomain Battle: Time for a Campaign of Joint Experimentation,” Joint Forces Quarterly, 88 (1st Quarter 2018), 19.

【12】Joint Force Development and Capabilities Integration and Development System Integration Summary Report, 24–25.

【13】Admiral Scott H. Swift, “Fleet Problems Offer Opportunities,” U.S. Naval Institute Proceedings, March 2018, https:// www.usni.org/magazines/proceedings/2018/march/ fleet-problems-offer-opportunities.

【14】“Defense Science Board Summer Study on Transformation: A Progress Assessment,” 25.

（平台编辑：黄潇潇）